Alagoas: uma visão geral do procedimento de fiscalização tributária e os direitos do contribuinte

Fiscalização tributária brasileira

A fiscalização tributária em Alagoas é uma atividade de extrema importância para a Fazenda Pública.

Pois, todos sabem que é são os tributos a principal fonte de recursos da União, estados e municípios.

Em cada uma dessas esferas de poder existe o órgão responsável para arrecadar e fiscalizar os valores devidos pelos contribuintes, são as chamadas, Fazendas públicas.

Como são a principal porta de entrada de recursos para pagamento dos servidores, bem como, de todas as demais atividades para as quais tais entes foram criados, seus funcionários possuem uma enorme gama de poderes.

No entanto, estes poderes não são absolutos e infinitos. Na verdade, a realidade está muito, mas muito longe disso.

Estes grandes poderes vêm acompanhados de grandes responsabilidades, e, principalmente, do dever de cumprimento total do que consta na lei.

Infelizmente, não é isso que vemos sempre. Por vezes, devido à própria natureza falha do ser humano, alguns abusos são cometidos, obrigando as empresas, por meio de seus representantes, a buscar os seus direitos.

Longe de esgotar este assunto, este texto busca uma análise rápida de alguns direitos basilares do contribuinte, principalmente aqueles expressos nas normas que regem o processo administrativo no Estado de Alagoas e também do ordenamento disciplinar dos servidores públicos civis de Alagoas.

Importância da fiscalização tributária alagoana

A fiscalização tributária em Alagoas é uma atividade destinada à verificação, feita pela Secretaria da Fazenda do Estado, no que tange ao cumprimento das obrigações principais e acessórias dos contribuintes.

Ou seja, deverá averiguar o regular pagamento dos tributos e o cumprimento dos demais deveres legais.

Por isso, levando em consideração a importância dessa atividade, tais órgãos possuem um grande poder.

No entanto, este poder é limitado pelas normas que regem os procedimentos para o exercício dessas funções.

Em Alagoas, o processo administrativo fiscal está disciplinado pela Lei nº 6.771/2006 e devidamente regulamentado pelo Decreto nº 25.370/2013.

Além disso, também deve ser considerada para análise deste procedimento de fiscalização o ordenamento disciplinar dos servidores públicos civis de Alagoas, que consta na Lei Estadual de n° 5.247/91.

A lei que disciplina o processo administrativo tributário (Lei n° 6.771/2006) determina que o mesmo pode ser contencioso ou não. Isto é, quando for necessária a defesa formal ou não do contribuinte.

O procedimento contencioso é decorrente do lançamento do crédito tributário por meio de auto de infração. Já os procedimentos não contenciosos, baseiam-se em outros tipos fatos que não envolvam necessariamente os princípios do contraditório e da ampla defesa.

Neste último caso podemos citar: a restauração, o fornecimento de certidões relativas a tributos estaduais, de consulta, regime especial e denúncia espontânea.

Vale destacar que todos estes procedimentos administrativos são de suma importância no funcionamento regular do sistema público de fiscalização.

Pois estes servidores analisam o andamento das operações tributárias, garantindo a legalidade e eficiência de todos os atos.

A atuação funcional, portanto, está regida por vários princípios que garantem os direitos dos contribuintes.

Por isso, ao processo administrativo, serão aplicáveis regramentos de fundamento constitucional, sendo eles: da oficialidade, legalidade, verdade material, ampla defesa e do contraditório.

Assim, pode-se dizer que os servidores das fazendas públicas podem muito, mas não podem tudo.

Por isso, as leis são os parâmetros, as réguas, que os servidores públicos devem ter como base de conduta ao realizar suas funções. Não se faz o que se quer, mas o que lhe é estipulado normativamente.

Assim, como se trata de um procedimento advindo do sistema público, é essencial que todos os ritos processuais sejam respeitados, para garantir uma celeridade e ao mesmo tempo, cumpridas todas as garantias de proteção ao contribuinte e ao fisco.

Contudo, há casos em que não seguir de maneira irrestrita a lei, acaba prejudicando e comprometendo o procedimento de fiscalização, bem como, todo o andamento processual.

Explicaremos logo abaixo como funciona o procedimento administrativo alagoano de fiscalização e os direitos dos contribuintes, seus deveres, além das penalizações previstas, visando que não ocorra excessos ou abusos de poder.

O procedimento fiscal alagoano

Para começar, é sempre importante lembrar que as consequências de um procedimento fiscal mal elaborado atingem todos os interessados.

Uma autuação fiscal não respaldada em lei afeta muito o contribuinte. Que dentre outras coisas, precisa contratar advogado, cumprir obrigações, realizar diligências, atuar em procedimentos, apresentar defesa e recursos, dentre outros expedientes que envolvem custos altos. Sem falar do enorme desastre psicológico e social causados.

Mas, os erros ou excessos não atingem apenas os contribuintes, os entes públicos também são bastante afetados. Pois, tem que despender enorme gasto com pessoal, estrutura, tempo e disponibilidade com processos, que terão como trágico fim a sua nulidade.

Afinal, como dito em um momento anterior, é fundamental estar de acordo com a Constituição Federal e as leis que regulam os procedimentos administrativas, pois deve-se focar sempre o interesse público, mas dentro da lei.

Entretanto, antes de adentrarmos nos equívocos que por vezes são cometidos pelo fisco, vale descrever o procedimento que deverá ser realizado pelos fiscais no ato de suas atividades.

Fundamentos da ação fiscal

Para que seja possível a execução de trabalhos de fiscalização, deverá ser emitida a ordem de fiscalização, notificação ou qualquer ato administrativo de autorização dos procedimentos.

Ou seja, não se pode iniciar um procedimento de fiscalização sem o devido instrumento que demonstre a existência do mesmo. Visando assim a integridade, publicidade e lisura do procedimento.

No entanto, essa regra tem exceções. São as denominadas ações emergenciais, como: flagrante infracional, a continuidade de ação fiscal já iniciada perante outro contribuinte ou apuração de denúncia. Nestes casos, a ordem de fiscalização ou ato administrativo deverá ser expedida em, no máximo, 48 horas.

Além disso, deverá constar, na ordem ou ato, os seguintes itens:

1. identificação dos servidores fiscais encarregados de sua execução;

1. autoridade responsável por sua emissão;

2. o número do telefone ou endereço eletrônico;

3. o endereço ou local onde será executada; e

4. os trabalhos que serão desenvolvidos.

Documentos a serem lavrados

Superada a parte inicial do processo, deverá ainda a Administração fiscal lavrar ou determinar que sejam expedidos os documentos essenciais para a formalização da fiscalização.

Sendo eles:

1. termo de início de fiscalização, para registrar a abertura dos trabalhos fiscalizatórios, indicando o dia e hora, válido por 120 dias;

2. termo de intimação, para possibilitar a apresentação dos livros, documentos ou informações da empresa ou que a mesma possa prestar esclarecimento solicitado pela fiscalização;

3. termo de recepção, utilizado para receber livros de escrituração, documentos, papéis etc;

4. termo de apreensão, para registrar apreensão de mercadorias, bens livros ou documentos;

5. termo de depósito, utilizado para registrar depósito em poder do infrator ou terceiro de mercadorias, bens, livros;

6. termo de liberação, serve para comprovar a liberação ou a restituição de mercadorias, bens, livros ou documentos apreendidos ou depositados;

7. termo de prorrogação de fiscalização, utilizado para registrar a continuidade de procedimento fiscalizatório, mesmo após o vencimento do prazo estabelecido;

8. termo de encerramento de fiscalização, determina o fim do procedimento; e

9. auto de lançamento, auto de infração, notificação de débito ou documento especial de lançamento para exigência de crédito tributário.

Quanto a fiscalização referente ao ICMS

Quando formalizado ato e processo administrativo referente ao ICMS, deverão ser atendidas as exigências anteriores – atos procedimentais comuns -, bem como, a legislação especial do imposto, regulamentada pela Lei de nº 5.900/1996, nas seguintes situações:

1. apreensão de mercadorias, bens, livros e documentos;

2. lavratura dos termos de apreensão, liberação ou de depósito de mercadorias, bens, livros e documentos;

3. leilão fiscal;

4. arbitramento da base de cálculo;

5. sujeição ao regime especial de controle de fiscalização;

6. cancelamento de benefícios fiscais;

7. cassação de regime especial para a emissão de documentos fiscais e escrituração de livros fiscais.

Respeitadas todas as exigências legais, poderá o fisco proceder de maneira correta no processo de fiscalização tributária em Alagoas.

Deveres do servidor público fiscal

Como todo agente público, o fiscal é obrigado a atender da melhor maneira possível aquilo que consta em lei, como também tratar de maneira respeitosa e cordial ao contribuinte e seus representantes.

Afinal, não cabe aos agentes do Estado extrapolar os limites impostos pela Constituição Federal e normas que regem o procedimento fiscalizatório.

Assim, deve preocupar-se com os deveres inerentes a atividade exercida, conforme as leis estaduais n° 6.771/2006, n° 5.247/91 e demais regras orientadoras do feito.

A Lei n° 5.247/91, que trata dos servidores públicos do Estado de Alagoas, também se aplica ao procedimento de fiscalização tributária, quando necessária.

Na lei, o agente público fiscal tem como obrigação:

1. exercer com zelo e dedicação as atribuições do cargo;

2. ser leal às instituições a que servir;

3. observar as normas legais e regulamentares;

4. cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

5. atender com presteza: o público em geral, expedindo as certidões requeridas para a defesa de direito ou esclarecimento de situações de interesse pessoal e as requisições para a defesa da Fazenda Pública;

6. levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo;

7. zelar pela economia do material e a conservação do patrimônio público;

8. guardar sigilo sobre assunto da repartição;

9. manter conduta compatível com a moralidade administrativa;

10. ser assíduo e pontual ao serviço;

11. tratar com urbanidade as pessoas e ser a contra ilegalidade, omissão ou abuso do poder

Direito dos contribuintes

Sabendo da importância da atividade fiscalizatória, é importante que os contribuintes saibam exatamente quais sãos os seus direitos.

Desta forma, quaisquer desvios devem ser imediatamente combatidos e tomadas todas as providências necessárias a defesa de seus interesses.

Tendo em vista nos encontrarmos em uma democracia, os agentes públicos têm o dever de cumprir a lei. Caso contrário, estaríamos diante de um poder ditatorial, inconsequente e sem qualquer restrição.

Por isso, cabe análise dos direitos dos contribuintes sob duas óticas: os direitos constitucionais fundamentais e os direitos assegurados no processo fiscalizatório.

 Explicaremos melhor logo abaixo.

Direitos fundamentais

A Constituição Federal assegura diversos direitos e garantias aos contribuintes, para se proteger de excessos e abusos cometidos pela Administração Tributária.

As garantias dos contribuintes no Brasil têm início no art. 145 da Carta Maior, indo até o seu art. 162, entretanto, não está restrita a estes artigos, pois se espalha por todo texto constitucional.

Vale destacar, que no texto legal, mais especificadamente no art. 150, alguns princípios constitucionais têm maior destaque prático, sendo eles: o da legalidade tributária, anterioridade, vedação ao confisco, igualdade etc.

Cabe explicar brevemente cada um deles.

Legalidade tributária

Determina que não haverá nenhuma instituição ou aumento de tributo sem uma lei que o estabeleça. Por isso, deverá ser observado todo os limites impostos pelo legislativo.

Anterioridade

Está ligado ao princípio da “não-surpresa tributária”. O qual impede que os contribuintes sejam surpreendidos com cobranças novas.

Vedação ao confisco

Este princípio veda à utilização do tributo com efeito confiscatório. Ou seja, impede que o Estado, a pretexto de cobrar tributo, apodere-se indevidamente dos bens e patrimônio dos contribuintes.

Igualdade

Entende-se aqui que não poderá haver instituição ou cobrança de tributos de forma desigual entre contribuintes que estejam nas mesmas condições jurídica.

Direitos do contribuinte no processo de fiscalização

A Constituição Federal em seu art. 5°, assegura ainda alguns direitos essenciais aos contribuintes, sendo eles:

1. a) o direito de petição, em defesa de direitos ou contra a ilegalidade ou abuso de poder;

2. b) obtenção de certidões, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal.”

No âmbito do processo administrativo fiscal de Alagoas, o Decreto n° 25.370/2013 assegura ao contribuinte o direito de fazer a impugnação do lançamento feito pelo Fisco, sendo respeitados os seguintes prazos, a contar da intimação:

1. 15 dias, quando se tratar de:

   1. Auto de infração ou auto de lançamento, quando o valor do crédito tributário for igual ou inferior a 400 Unidades Padrão Fiscal do Estado de Alagoas (UPFALs) – base de correção de taxas de serviços no Estado; e

   2. Exigência referente ao IPVA, quando a defesa se restringir à contestação do valor da base de cálculo utilizado.

   3. 30 dias, quando se tratar de situação não descrita anteriormente.

Além disso, é assegurado ao contribuinte o direito à restituição, no todo ou em parte, de quantias pagas indevidamente, relativas a tributo ou penalidade, independente de seu pagamento, observada as seguintes situações:

1. cobrança ou pagamento espontâneo de quantia indevida;

2. erro na identificação do sujeito passivo, na determinação da alíquota aplicável, no cálculo do montante de débito ou na elaboração ou conferência de qualquer documento relativo ao imposto;

3. reforma, anulação, revogação ou rescisão de decisão condenatória; ou

4. quando ocorrer erro de fato sobre a existência da obrigação tributária ou exclusão do crédito tributário.

Por fim, ainda é assegurado o direito as certidões referentes às suas situações tributárias. Sendo assim, é permitida a obtenção de informações relativas a:

1. representações fiscais para fins penais;

2. inscrições na dívida ativa do estado; e

3. parcelamento ou moratória.

O Decreto nº 25.370/2013, assegura ainda alguns princípios para a validade do processo administrativo tributário, sendo eles:

1. a) da oficialidade;

2. b) da legalidade;

3. c) verdade material; e

4. d) da ampla defesa e do contraditório, sem prejuízo de outros princípios de direito.

Limites do Estado na fiscalização

Este é um bom momento para destacar o papel do Estado e o seu limite no exercício de poder de polícia administrativa. Como também na vedação do uso de meios coercitivos indiretos para a cobrança de tributos. Como ocorre, por exemplo, nas situações em que são apreendidas mercadorias.

O Código Tributário Nacional, prevê, no art. 78, o conceito de poder de polícia administrativa do Estado, quando diz:

“Atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.”

 Ou seja, fica claro que a atividade de fiscalização tributária é necessária para estimular o cumprimento espontâneo das obrigações tributárias. Desde que, praticada de maneira regular.

Dessa forma, haverá uma harmonia entre as garantias e liberdade do contribuinte e os interesses do Estado.

Por isso, nada justifica a utilização de meios indiretos e coercitivos usados pelo Fisco como forma de cobrança de ICMS. Como ocorre nos casos de apreensão de mercadorias de maneira abusiva. São elas sanções políticas que restringem os direitos dos contribuintes.

O doutrinador Aliomar Baleeiro (2010, p. 987) entende que as sanções políticas são abusos e arbítrios, que ofendem a impessoalidade e à moralidade administrativa. São medidas que trazem prejuízos maiores aos contribuintes do que o próprio tributo exigido.

Vejamos abaixo o que o os Tribunais Superiores acham sobre esta prática recorrente em todos os entes da federação.

Vejamos o que decidiu o STF sobre o tema:

“EMENTA: SANÇÕES POLÍTICAS NO DIREITO TRIBUTÁRIO. INADMISSIBILIDADE DA UTILIZAÇÃO, PELO PODER PÚBLICO, DE MEIOS GRAVOSOS E INDIRETOS DE COERÇÃO ESTATAL DESTINADOS A COMPELIR O CONTRIBUINTE INADIMPLENTE A PAGAR O TRIBUTO (SÚMULAS 70, 323 E 547 DO STF). RESTRIÇÕES ESTATAIS, QUE, FUNDADAS EM EXIGÊNCIAS QUE TRANSGRIDEM OS POSTULADOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO, CULMINAM POR INVIABILIZAR, SEM JUSTO FUNDAMENTO, O EXERCÍCIO, PELO SUJEITO PASSIVO DA OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA, DE ATIVIDADE ECONÔMICA OU PROFISSIONAL LÍCITA. LIMITAÇÕES ARBITRÁRIAS QUE NÃO PODEM SER IMPOSTAS PELO ESTADO AO CONTRIBUINTE EM DÉBITO, SOB PENA DE OFENSA AO “SUBSTANTIVE DUE PROCESS OF LAW”. IMPOSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DE O ESTADO LEGISLAR DE MODO ABUSIVO OU IMODERADO[…].”¹

Um ponto digno de nota é que se houver apreensão abusiva de documentos que instruem a exigência do processo, os mesmos não deverão ser admitidos como prova.

O Supremo Tribunal Federal vem entendo no sentido de que, em regra, as sanções políticas ameaçam os direitos fundamentais constitucionais e, portanto, são inadmissíveis, conforme o entendimento sumulado:

70. Súmula nº 70. É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.

71. Súmula nº 323. É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.

72. Súmula nº 547 Não é lícito a autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais.

Sendo assim, qualquer medida que tenha por finalidade “forçar” o contribuinte a pagar imposto fora dos limites legais é flagrantemente ilegal. Podendo, inclusive, o agente público ser responsabilizado administrativamente por seus atos.          Cabendo assim, a qualquer cidadão brasileiro a possibilidade de denunciar os excessos cometidos, conforme consta na Lei n° 5.247/91.

Penalidades disciplinares aos servidores públicos de Alagoas por atos realizados com abuso ou excesso de poder

O Estado de Alagoas, com a Lei Estadual de n° 5.247/91, disciplina os atos dos servidores públicos civis de Alagoas.  Estabelecendo penalidades para aqueles que agem de maneira contrária ao texto da lei.

Ou seja, para o fiscal que agir com abuso ou excesso de poder, as sanções poderão ser aplicadas por intermédio da Comissão Permanente de Processo Administrativo Disciplinar – CPAD.

Para esses casos, o processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições ou que com elas esteja relacionada.

Dentre as penalidades previstas, estão: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de função comissionada.

Para um melhor entendimento, cabe explicar separadamente cada uma dessas punições:

Da advertência

Neste caso a advertência deverá ser aplicada por escrito. Este tipo de penalidade deverá ser utilizada nos casos em que for proibido determinados comportamentos. Como por exemplo, podemos citar o caso do uso de cargo público para conseguir proveito próprio ou de outrem. Ou ainda, quando houver a recusa de fé pública em documentos, quando de sua responsabilidade normativa.

Da suspensão

Será aplicada no caso de reincidência, como em faltas anteriormente punidas com advertência, bem como em violação de proibições que não tipifiquem infração com a penalidade de demissão. Neste caso a penalidade não poderá exceder 90 dias.

Demissão

O servidor público poderá ser demitido quando houver falta grave da sua função, podendo ser enquadrada em diversos casos, dentre eles:

1. crime contra a administração pública;

2. improbidade administrativa;

3. aplicação irregular de recursos públicos.

Da Cassação de Aposentadoria ou Disponibilidade

Será revogada a aposentadoria ou disponibilidade de servidor inativo quando o mesmo houver praticado, durante seu período na ativa, de falta punível com a demissão.

Ou seja, isso demonstra que o agente público mesmo depois de sair de sua atividade no órgão público, poderá ser penalizado por seus atos anteriormente cometidos.

Da Destituição de Função Comissionada

Será aplicada nos casos de infração sujeita às penalidades de suspensão e de demissão.

Vale ressaltar que o servidor poderá responder civil, penal e administrativamente, quando houver exercício irregular de suas atribuições. Além disso, as sanções poderão ser acumuladas, tendo em vista que são independentes entre si.

Por isso, ter uma norma que trate exclusivamente dos direitos e deveres do servidor público fiscal é de suma importância para o funcionamento regular da atividade de fiscalização. Além de ser mais uma defesa do contribuinte aos possíveis atos abusivos e excessivos cometidos pelo Fisco.

Portanto, resta clara a importância do procedimento de fiscalização por parte do Estado.

As atividades administrativas da Fazenda Pública se mostram como um conjunto de medidas essenciais para regulamentar os procedimentos de fiscalização e apuração dos tributos.

Entretanto, os servidores públicos, por vezes podem agir de maneira arbitrária ao instituir atos indiretos que ferem os direitos básicos dos contribuintes, coibindo-os ao pagamento dos tributos.

Cabe destacar que estas medidas são inconstitucionais e restringem os direitos fundamentais da propriedade (art. 5°, XXII, CF) e de liberdade, este último no que tangem a garantia do livre exercício de qualquer trabalho (art. 5°, XIII, CF); da garantia da livre iniciativa, bem como da garantia do livre exercício de qualquer atividade econômica (artigo 170, §° único).

Sendo assim, atos arbitrários, como por exemplo os de apreensão de mercadorias como forma de coerção para pagamentos de ICMS, são inconstitucionais.

São inadmissíveis, portanto, no processo administrativo fiscal em Alagoas, condutas arbitrarias por parte do Fisco, já que elas não possuem aparato constitucional e ferem os direitos fundamentais dos contribuintes.

Por isso, é importante que todos tenham ciência dos seus direitos, bem como de seus deveres. Desta forma, tanto empresas como pessoas físicas obrigadas a contribuir com o Estado através do ICMS, possam realizar suas atividades da melhor forma possível, visando o atendimento das finalidades sociais decorrentes da arrecadação tributária.

Por outro lado, não se deve esquecer de buscar garantir os seus direitos, seja por meio dos sistemas de controle da própria Administração Pública, seja através do judiciário.

Por fim, é fundamental ter o acompanhamento especializado nessa esfera de atuação, visando evitar problemas tributários futuros com o ICMS.